طرح حقوقی تخریب اراضی دولتی در ایران
| دسته بندی | حقوق |
| بازدید ها | 32 |
| فرمت فایل | doc |
| حجم فایل | 62 کیلو بایت |
| تعداد صفحات فایل | 112 |
طرح حقوقی تخریب اراضی دولتی در ایران
مقدمه
زمین از دیر‌باز برای بشر و رفع نیازهای او دارای اهمیت فراوان بوده و امروزه نیز این اهمیت را نه تنها همچنان حفظ کرده است بلکه با توسعة روز‌افزون شهرنشینی و صنعت و پیشرفت علم ارزش اراضی به مراتب بیشتر شده است. در گذشته مالکیت خصوصی بر زمین محترم و مقدس به شمار می‌آمد و اصل تسلیط (مادة 30 قانون مدنی) به ندرت مخدوش و محدود می‌شد، ولی امروزه به جهت حفظ مصالح جامعه و حمایت از طبقات ضعیف، مالکیت خصوصی به ویژه مالکیت بر زمین به انحاء مختلف محدود شده و حتی سلب مالکیت به لحاظ حفظ منافع عمومی، در کشورهای مختلف صورت قانونی به خود گرفته است.
این روند در همة کشورهای جهان از جمله ایران به چشم می‌خورد و در قوانین مدون نیز انعکاس یا فته است.
نظام حقوقی اراضی موات در ایران از ابتدای قانونگذاری دارای نظام ثابت و مشخصی نبوده است، و قانونگذار هدف و سیاست معین و مشخصی را در قوانین مربوطه در جهت تصدی و اعمال حاکمیت نسبت به اراضی موات مد‌نظر قرار نداده است. هر چند که در بعضی از قوانین از جمله قانون ثبت به صراحت حکم عدم قبول پذیرش ثبت اراضی موات از اشخاص را تصویب نموده است.
نظام حاکم بر اراضی در ایران در هر دوره‌ای متفاوت با دوران دیگر بوده است. زمانی قسمت عمده‌ای از اراضی تحت عنوان خالصه در اختیار پادشاهان و خان و ارباب بوده است که با دادن اجاره و دریافت بهرة مالکانه از آن استفاده می‌نموده‌اند.
در فقه اسلامی نیز مالکیت اراضی موات را فقط برای خداوند و رسول او شناخته‌اند و مقررات جامع و کاملی در باب اقسام زمین و احکام آن تشریع نموده است. کتب فقهی مملو از مباحث و موضوعات و احکام مربوط به مالکیت و حدود آن و نیز نحوة ایجاد حق بر روی زمین و احیا و عمران آن می‌باشد.
با توجه به همین اهمیت است که شارع مقدس اسلام برای تقویت بنیة مسلمین و رشد تولید و سلامت اقتصاد جوامع اسلامی، ضمن اهمیت فوق‌العاده به احیاء اراضی موات همواره آن را مورد تشویق قرار داده و به عنوان یکی از اسباب تملک مقرر می‌فرماید، تا آنجا که در زمان ظهور اسلام، به منظور تقویت بنیة مسلمین و سوق دادن نیروی کار و سرمایه‌ها به سمت تولیدات زیربنایی امر احیاء اراضی موات بگونه‌ای مورد تاکید و تشویق واقع می‌شود که علیرغم اینکه اینگونه اراضی جزو انفال و ثروتهای عمومی محسوب می‌گردند طبق موازین اعلام شده از سوی پیامبر گرامی اسلام، هر کس زمین مواتی را عمران و احیاء کند مالک آن می‌شود. اما آیا این قاعده امروزه قابل اجراء می‌باشد یا خیر؟ آیا امروزه بدون اذن و اجازة دولت اسلامی احیاء اراضی موات جایز است؟ سوالی است که در جای خود به آن پاسخ خواهیم گفت.
تا قبل از تصویب قانون راجع به اراضی دولت و شهرداری‌ها و اوقاف و بانک‌ها مصوب 1335 و قانون تقسیم و فروش املاک مورد اجاره به زارعین مستأجر مصوب 1347 قانون مشخصی در خصوص تشخیص و تصدی و اعمال حاکمیت دولت نسبت اراضی موات اعم از داخل و یا خارج از محدودة شهرها وجود نداشت و قسمت اعظمی از اراضی موات اطراف شهرها که قابل ثبت نبود در اثر اجرای ناقص قانون ثبت و عدم نظارت دستگاههای مربوطه تقاضای ثبت آن پذیرفته شد.
در حال حاضر نیز کشور ایران با این مشکل مواجه می‌باشد یعنی وسعت زیادی از اراضی موات کشور تشخیص داده نشده است، و قسمت اعظم آنچه را نیز تشخیص داده‌اند در تصرف اشخاص می‌باشد که بدون اذن و مجوز قانونی آن را در تصرف دارند. یکی از علل عمده این ناکامی به نظر می‌رسد عدم هماهنگی و اختلافاتی می‌باشد که فی مابین وزارتین کشاورزی و جهاد‌سازندگی و مسکن شهرسازی و سازمان‌های مربوط به وزارتخانه‌های مذکور در حال حاضر وجود دارد.
بیش از نیمی از مساحت ایران را اراضی موات تشکیل می‌دهد. اراضی هر کشور بزرگ‌ترین سرمایه و ثروت آن کشور می‌باشد. هر کشوری که دارای قانون جامع راجع به اراضی بوده و به طور صحیح از آن بهره‌برداری کرده باشد کشوری پیشرفته و متکی به خود است. اراضی هر کشور نقش تعیین کننده در اقتصاد آن کشور دارند. استفادة صحیح و به طریق اصولی و علمی از اراضی در جهت تولید محصولات، و استقرار منابع عامل تعیین کننده‌ای در وضعیت اشتغال و نهایتاً اقتصادی و سیاسی آن کشور دارد.
امروزه نقش زمین در اقتصاد جوامع در ابعاد مهم از قبیل کشاورزی و دامپروری و صنعتی و مسکن مطرح می‌باشد. در گذشته به علت عدم توسعه و گستردگی شهرها و نیز فقدان تکنولوژی و صنعت رشد یافته بیشترین توجه به زمین، عمدتاً از حیث بهره‌وری از آن در امر کشاورزی و دامپروری بوده و سهم زمین در سایر موارد مثل صنعت و مسکن ناچیز بود. اما امروزه برای زمین در همة ابعاد دارای اهمیت ویژه‌ای قائل هستند به طوری که ترجیح هر یک بر دیگری گاهی دشوار می‌نماید.
تولیدات کشاورزی و تامین غذای میلیون‌ها نفر و بعضاً صادرات آن و ارز آوری که دارند نقش و ارزش فراوانی در اقتصاد دارد.
در بخش صنعت و سطح اشغال صنایع و کارخانجات و استفاده‌های متنوع از خاک زمین جایگاه ویژه‌ای دارد. در بخش مسکن موضوع کاملاً شکل جدیدی به خود گرفته است مسئله مهاجرت شهرنشینی، رشد فزایندة جمعیت، خدمات شهری، مشکلات عظیم مسکن نحوة بهره‌وری و بهره‌برداری صحیح از اراضی را اجتناب‌ناپذیر ساخته است.[1]
امروزه برای تاسیس شهرهای جدید و حل مشکلات شهرهای موجود نمی‌توان کاملاً پایبند مالکیت‌های خصوصی بر اراضی بود و حقوق مالکانه را آنطور که در باب مالکیت و آثار آن مطرح است رعایت کرد.
ایران دارای یکی از بالاترین نرخ‌های رشد جمعیت است و پیش‌بینی می‌شود تا سال 1390 جمعیت کل کشور از مرز یکصد‌میلیون نفر و جمعیت شهرنشین از مرز شصت و پنج میلیون نفر بگذرد.[2]
مفهوم این آمار یعنی فشار و هجوم به اراضی کشور جهت تامین زمین برای مصارف کشاورزی، مسکن، صنایع و سایر خدمات و مصارف لذا اینجاست که می‌باید ضرورت و توجه خاصی به وضعیت اراضی و مالکیت و حدود و ثغور آن نمود.
لزوماً در مواردی تنها مقررات و احکام اولیه راهگشا نبوده، بلکه بایستی با استمداد از احکام ثانویه که از احکام پویای فقه اسلامی است در جهت تدوین قوانین سازنده‌ای که بتواند پاسخگوی نیازهای موجود و آینده باشد همت گماشت. و این مهم تنها در سایة تحقیق و پژوهش در راه شناخت دقیق مقررات و احکام مربوط به مالکیت زمین و راهها و موارد استفاده از احکام ثانوی و حد و مرز آنها تحقق خواهد یافت.
در دهه‌های اخیر دو نظام حقوقی متفاوت بر اراضی در ایران حاکم بوده است، تا تصویب قانون اصلاحات ارضی موضوعی به نام تشخیص و واگذاری اراضی موات به شکل امروزی در کشور وجود نداشت و صرفاً آن دسته از اراضی که دولت قصد احداث مراکز آموزشی و درمانی و فرهنگی در آن را داشت وسیلة وزارت کشاورزی واگذار می‌شد.
در سال 1338 اولین قانون اصلاحات ارضی در کشور به تصویب رسیده و با تصویب این قانون سازمانی به نام اصلاحات ارضی که متعاقباً به وزارت اصلاحات ارضی تبدیل گردید متصدی اراضی موات خارج از محدودة شهرها گردید و تصدی اراضی موات داخل شهرها نیز به وزارت مسکن و شهرسازی سپرده شد.
در بعد از انقلاب اسلامی نیز قوانین متعددی در خصوص تصدی و اعمال حاکمیت دولت نسبت به اراضی موات اعم از داخل و یا خارج از محدودة شهرها تصویب شده است که نه تنها موضوع اراضی موات را در کشور به شکل درست و منطقی حل نکرد بلکه با وضع قوانینی مبهم و متعارض که بدون رعایت و در نظر گرفتن سوابق قانونی صورت گرفته بود بر ابهامات و اختلافات و مشکلات افزوده شد. و نتیجة این تعارضات قانونی در اجرا و عمل منتهی به این شده است که سازمان‌ها و وزارتخانه‌های مربوطه هر یک با تمسک به قوانین مخصوص به خود مدعی تصدی اراضی موات باشند، و هزینة زیاد و هنگفتی اعم از بودجه و وقت و سایر امکانات را جهت پاسخگویی به سازمان مقابل مصروف نمایند. و هزاران پرونده و دعوایی که در دادگستری وسیلة سازمان‌های مدعی تشکیل و طرح شده است موید این ادعاست.
مضافاً اینکه این امر سبب شده است که عده‌ای سودجو از این اختلافات استفاده نموده و به اراضی موات تجاوز و آنرا غصب و تصرف نموده‌اند. و سرمایه‌گذاری اشخاص و دولت نیز در اینگونه عرصه‌ها با مشکل مواجه شده است. و شورای محترم نگهبان نیز با استفاده از اصل 4 قانون اساسی طی نظریه‌ای تصرف اراضی دولتی و موات تا انقلاب اسلامی و همچنین اعلام دولت در مورخة 16/12/1365 را احیاء و مشروع اعلام نمود.
در این رساله سعی و اهتمام بر این بوده است که با مطالعه آثار و تعمق و تدقیق در متون قانونی و تحت هدایت وتاثیر اندیشه‌های حقوقی به تدوین و بیان و شناساندن نظام حقوقی راجع به اراضی موات در قبل و بعد از انقلاب بپردازیم. لذا با وجود تشتت و پراکندگی قوانین و فقر رویه قضایی خود را موظف به تحقیق و بررسی نمودم. رساله‌ها و کتبی که راجع به موضوع نوشته شده است در عین ارزندگی جامع و کافی نبوده، و در آنها بسیار اندک به مسائل مبتلا به توجه شده است. عمده دلایلی که سبب انتخاب موضوع شد احساس نمودن وجود نقص و اجمال و تعارض در قوانین موجود راجع به اراضی موات و سعی در پاسخ و تحقیق در اطراف دهها مسئله‌ای که راجع به موضوع وجود دارد. هم اکنون دست اندرکاران و مجریان با تعیین مصداق اراضی موات در عالم خارج با یکدیگر اختلاف دارند.
برابر قوانین ملی شدن جنگلها و مراتع و قانون حفاظت و بهره‌برداری از جنگلها و مراتع، مراتع و بیشه‌های طبیعی از جمله منابع ملی بوده و می‌بایست حفظ شده و جهت تعلیف دام و طرح‌های مرتع‌داری و سایر طرح‌های احیایی و عمرانی از آن استفاده شود، لیکن برابر قانون زمین شهری، قانون ابطال اسناد اراضی موات و لایحة واگذاری و احیاء اراضی موات می‌باشند. و قابل واگذاری بدون قید و شرط و تفاوت اراضی موات و ملی به درستی در قوانین مشخص نشده است.
آیا اجرای قاعدة فقهی «من احیی ارضاً مواتاً فهی له» در حال حاضر امکان دارد و یا خیر؟ و اصولاً نحوة اجرا و عمل قاعده مذکور امروزه چگونه می‌باشد؟
آیا بهره‌برداری از اراضی موات به شکلی که اکنون صورت می‌گیرد موافق مقررات و شرع می‌باشد یا خیر؟ آیا اصل بر فروش و انتقال قطعی اراضی موات می‌باشد و یا خیر فروش و انتقال قطعی استثنایی بر اصل است؟
چرا و با چه اهدافی قانونگزار در قبل و بعد از انقلاب اسلامی اقدام به ابطال اسناد مالکیت اراضی موات نمود؟ آیا اراضی موات و جنگلها و مراتع قابل وقف می‌باشد یا خیر؟ چونکه فتاوی متعدد و متفاوتی از فقهای عظام در اطراف موضوع صادر شده است. آیا اصولاً جنگلها و مراتع جزء اراضی محیاء بالاصاله می‌باشد یا خیر چون هر یک از پاسخ‌ها دارای آثار متفاوت می‌باشد.
و مسائل و موارد دیگر که در این مساله در حد بضاعت علمی به تحقیق در اطراف آن خواهیم پرداخت.
لذا با در نظر گرفتن موارد و مسائل و اهداف مذکور در فوق اقدام به تحقیق نمودم. بدین ترتیب در فصل اول به کلیات موضوع در چهار مبحث با عنوان تعاریف اراضی موات اعم از لغوی، اصطلاحی و در مبحث دوم به تاریخچه اراضی موات با تقسیم‌بندی قبل و بعد از انقلاب اسلامی و در مبحث سوم به عناصر اراضی موات و در مبحث چهارم به مقایسة اراضی موات با سایر اراضی پرداخته‌ام. در فصل دوم به مفهوم تصرف اراضی شرایط و ارکان آن و انواع دعاوی مربوط به آن و در فصل سوم به ماهیت اعلان موات از این جهت که اعلان موات از چه نوع اعمال دولت می‌باشد. رابطة حکومت و انفال چه نوع رابطه‌ای می‌باشد. و همچنین عدم رعایت تشریفات قانونی در اعلان موات دارای چه آثاری می‌باشد. شکل جریان اعلان موات در داخل و خارج از محدودة قانونی شهرها و همچنین آراء صادره وسیلة محاکم قضایی مورد بررسی و نقد واقع شده است. و در گفتار سوم این مبحث نحوة تملک اراضی موات و قانون ناظر به موضوع مورد بررسی و تحلیل قرار گرفته است.
در فصل چهارم به آثار اعلان موات و همچنین مسئولیت ناشی از تعرض به اراضی موات اعم از مدنی و کیفری در قوانین مربوط مراجع رسیدگی و در پایان نتیجه گیری نموده‌ام.
فصل اول – کلیات
مبحث اول – تعریف اراضی موات
برای اراضی موات تعاریف متعددی ارایه شده است، که ما ضمن تقسیم بندی آن به شرح ذیل به تعریف و تفسیر آن خواهیم پرداخت.
گفتار اول – تعریف لغوی
کلمة موات، الموت و الموته در لغت به معنی مرگ می‌باشد. چنانچه در المنجد باب میم از موات و الموات به مرگ و مرده تعریف شده است.[1] و همچنین در لغت به چیزی که فاقد روح است اطلاق شده و زمین موات به زمینی گفته می‌شود که در تملک هیچ انسانی نبوده است.
به نظر می‌رسد عنصر و رکن اصلی در این تعریف وضعیت زمین می‌باشد.
به تعبیر دیگر برابر این تعریف، زمینی که فاقد اعیانی و یا انتفاع معمول باشد را موات می‌دانند. در این تعریف زمینی که غیر قابل بهره‌برداری باشد را موات تلقی کرده‌اند و مفهوم مخالف آن زمینی است که قابل بهره‌برداری و زنده باشد.
بهره‌برداری معمولی مورد نظر این تعریف زمینی است که در آن کشت و آثار زراعت و کشت وجود داشته باشد.
با این تعریف جنگلها و مراتع و بیشه‌های طبیعی و کوهها و اصولاً هر نوع زمینی که به دست انسان آباد نشده باشد و فاقد آثار زراعت و کشت باشد موات تلقی می‌گردد.
سوالی که در اینجا مطرح می‌شود این است که آیا تعریف مذکور، تعریفی کامل می‌باشد؟
تعریف مذکور ناقص به نظر می‌رسد زیرا زمین و ارض در جهان امروز تعریف دیگری دارند. امروزه دیگر زمین مرده‌ای وجود ندارد. علم و تکنولوژی و بهره‌برداری امروز از زمین با توجه به شرایط و وضعیت طبیعی خاص آن بهره‌برداری می‌نماید. امروزه دیگر زمین بلا‌استفاده و به تغییر دیگر مرده وجود ندارد. اگر این تعریف را بپذیریم جنگلها و مراتع و بیشه‌های طبیعی کوهها، دریاها، باتلاقها و اصولاً هر نوع زمینی که به دست انسان آباد نشده باشد و فاقد آثار زراعت باشد موات تلقی می‌گردد. موات و مرده زمینی است که هیچ منفعتی از آن برده نشود و از آن هیچ منفعت و سودی به انسان نرسد. چون مرده است و از دسترس خارج و غیر قابل استفاده است.
در صورتی که واقعیت غیر از این است. امروزه از هر نوع زمین بسته به شرایط و وضعیت طبیعی آن استفاده می‌شود.
گفتار دوم – تعریف اصطلاحی
تعریف اصطلاحی قابل تقسیم به دو تعریف فقهی و حقوقی می‌باشد که در ذیل خواهد آمد.
الف – تعریف فقهی
در اکثر کتب فقهی زمین به صورت زیر تقسیم شده است:[1]
1- زمین بایر از اصل یا موات بالاصاله
2- زمین بایر عارضی یا موات بالعارض
3- زمین آباد از اصل یا محیاه بالاصاله
4- زمین آباد عارضی یا محیاه بالعارض
که مقصود و منظور ما فقط بند یک خواهد بود.
اراض موات در فقه اسلامی از مصادیق انفال ذکر شده است. انفال عنوان فقهی اموال عمومی است و فقهیان بابهایی از نوشته‌های خود را به این موضوع اختصاص داده‌اند. در اینجا لازم به نظر می‌رسد ابتدا مفهوم انفال بیان گردد.
انفال جمع نَفْل یا نفل به معنی بخشش است. به طور کلی هر عمل خوب و نیکی که با طوع و رغبت و به طور مستحب انجام گیرد و واجب نباشد و به تعبیر دیگر چیزی که زائد بر اصل باشد نفل محسوب می‌شود و به همین جهت عبادات مستحبی بندگان به درگاه خداوند را نافله گویند.[2]
انفال به این معنی عبارت از عطایای الهی است که باید در راه خدا مصرف شود.
استاد علامه طباطبایی (ره) در این باره می‌فرماید:
انفال جمع نفل با فتحه است و به معنی زیادی و اضافه در چیزی می‌باشد و به همین مناسبت بر اعمال غیر واجب و مستحب نفل یا نافله اطلاق می‌گردد. زیرا که اعمال مستحب زائد بر فرائض و واجبات است و انفال به چیزهایی که در اصطلاح به آنها فیئی اطلاق می‌شود نیز گفته می‌شود. و انفال عبارت از چیزها و اموالی که مالک خاصی از مردم نداشته باشد مانند قلل جهان و باطن دره‌ها و جاهایی که ویران گردیده و مالک مشخصی ندارد و شهرها و روستاهایی که صاحبان آنها مهاجرت کرده‌اند و بلاصاحب مانده است و ترکة بدون وارث و غیر از اینها اموال زائد و اضافی که مالک شرعی نداشته باشد. به این نوع اموال انفال گفته می‌شود. به این اعتبار که اینها زائد و اضافه بر اموالی است که از میان مردم، مالک معین و مشخصی دارند و این نوع اموال چون مالک معین ندارند مال خدا و رسول است. به غنائم جنگی نیز انفال گفته می‌شود به این اعتبار که هدف اصلی از جنگ پیروزی بر دشمن و شکست دادن آن است و … و وقتی که در کنار آن هدف اصلی و مقصد بالذات به غنائمی دست یافتند به چیزی زائد و اضافی بر مقصد و هدف نائل گردیده‌اند که انفال نامیده می‌شود.[1]
در قرآن کریم یک سوره به نام انفال وجود دارد که در اولین آیة آن سوره مبارکه می‌فرماید:
«یسئلونک عن الانفال، قل الانفال لله‌لرسول فاتقوالله ذات بینکم و اطیعوالله و رسوله ان کنتم مؤمنین.»
از تو ای پیغمبر دربارة انفال می‌پرسند. در پاسخ ایشان بگو انفال متعلق به خدا و رسول است. بنابراین شما تقوی داشته باشید و میان خودتان با یکدیگر مصالحه برقرار کنید و اگر ایمان دارید فرمانبردار خدا و رسول باشید.»[2]
دقت در سیاق و شرایط و تاریخ نزول این آیه مطالب و مفاهیم قابل توجهی را در اختیار ما قرار می‌دهد و مبین این است که سؤال کنندگان در صدد نبودند که روشن شود انفال از آن کیست و یا آنها در آن سهمی دارند یا خیر که خداوند در پاسخ اعلام می‌فرماید که مالکیت از آن خدا و رسول است تا منازعه و مخاصمه از بین برود و دیگر کسی در آن ادعای سهمی نکند بلکه می‌خواسته‌اند حکم انفال را بدانند وضعیت مالکیت آنرا مشخص سازند.
در این مفهوم انفال را همان ثروتهای عمومی دانسته‌اند که تصمیم‌گیری در مورد آن در صلاحیت حکومت اسلامی است.
البته مفسرین در ابعادی از آن اختلاف کرده‌اند و یک بعد از آن اختلاف در قرائت است و می‌گویند اهل بیت و برخی قراء بدون «عن» خوانده‌اند (یسئلونک الانفال) و می‌رساند که مراجعه کنندگان به پیغمبر نمی‌خواسته‌اند از ماهیت انفال بپرسند که چیست و چه چیزهایی می‌باشد. بلکه در صدد بودند که روشن شود انفال کلاً و بعضاً از آن کیست و آیا آنها سهمی دارند و چرا بعضی سهم دارند و برخی دیگر ندارند که خداوند اعلام فرمود مالکیت آن از خدا و رسول است تا منازعه و مخاصمه از بین برود و دیگر کسی ادعای سهم در انفال نکند.
اما اگر با «عن» بخوانیم بیانگر این است که سؤال کنندگان می‌خواسته‌اند حکم انفال را بدانند که درست هم همین است و با شرایط و تاریخ نزول آیه سازگار می‌باشد. یعنی اگر ماده سؤال با کلمه «عن» متعدی می‌گردد به معنی استعلام حکم خداوند و خبر به کار برده می‌شود و می‌خواهد حکم مسئله را بداند و خبر را به دست آورد و اگر بدون عن استعمال شود و متعدی بنفسه باشد به منظور استعطاف و جلب توجه و محبت به کاربرده می‌شود. پس معلوم می‌شود با مورد سؤال متعدی با «عن» انسب است. و سؤال کنندگان می‌خواسته‌اند حکم و وضعیت مالکیت را مشخص سازند.[3] که پاسخ گرفتند مالک آن خدا و رسول است و بدین ترتیب به نزاع و تخاصم پایان داده شد. با توجه به مطالب مذکور می‌توان گفت معنی اصطلاحی و حقوقی انفال تقریباً یکی است و انفال در مفهوم کلی همان ثروتهای عمومی است که اختیار آن در صلاحیت حکومت اسلامی است نه افراد جامعه.
این متن فقط قسمتی از طرح حقوقی تخریب اراضی دولتی در ایران می باشد
جهت دریافت کل متن ، لطفا آن را خریداری نمایید